每日經(jīng)濟新聞 2020-05-26 16:09:00
每經(jīng)記者|張蕊 每經(jīng)編輯|陳星
“困難挑戰(zhàn)越大,越要深化改革,破除體制機制障礙,激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力。”今年的政府工作報告與往年一樣,“改革”依然是高頻關鍵詞。
報告指出,要依靠改革激發(fā)市場主體活力,推進要素市場化配置改革,并明確提及要“深化農(nóng)村改革”。
土地是最重要的生產(chǎn)要素之一,農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的核心,而宅基地制度改革又是農(nóng)村“三塊地”改革中的重點、難點,備受關注。
今年1月1日,新版《土地管理法》正式實施,其中在宅基地改革方面做了不少更新?!睹咳战?jīng)濟新聞》記者注意到,就在全國兩會召開的前幾天,自然資源部發(fā)文要求加快宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作,以確保2020年底基本完成這項工作。
作為享受國務院政府特殊津貼的學者,全國人大代表、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明長期致力于土地制度和城市化研究。作為十二、十三屆全國人大代表和第九屆、十屆、十一屆全國政協(xié)委員,蔡繼明的提案、議案、建議大多圍繞土地制度和城鎮(zhèn)化展開。今年也不例外。
在接受《每日經(jīng)濟新聞》(以下簡稱“NBD”)記者專訪時,蔡繼明繼續(xù)呼吁賦予農(nóng)村宅基地用益物權和擔保物權,同時建議取消《土地管理法》中要求“一戶一宅”且面積受限的規(guī)定。
蔡繼明認為,現(xiàn)行制度和政策堵塞了農(nóng)民獲得財產(chǎn)收入的渠道。因此,從長遠來看,只有賦予農(nóng)村宅基地與城市宅基地同等的權利,擴大其流轉(zhuǎn)范圍,并允許以宅基地使用權抵押貸款,才能形成農(nóng)民脫貧的長效機制。
圖片來源:受訪者提供
NBD:我們注意到,近年來您一直呼吁賦予農(nóng)村宅基地用益物權和擔保物權,這背后有何深意?
蔡繼明:因為城鄉(xiāng)土地不同權,同樣是宅基地,城市住宅用地使用權人對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利,即可以連同其住宅出租、轉(zhuǎn)讓和抵押,而農(nóng)村住宅用地使用權人對集體所有的土地只享有占有和使用的權利,不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押,也就是說沒有收益權。
而按照《物權法》的規(guī)定:“用益物權人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用和收益的權利。”這說明我國農(nóng)村宅基地使用權中并不具有與城市宅基地同等的用益物權和擔保物權,這不僅堵塞了農(nóng)民獲得財產(chǎn)收益的渠道,拉大了城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)收入的差距,而且排除了農(nóng)民利用宅基地使用權獲得抵押貸款的可能,影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。
NBD:新《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。您認為這是否合理?為什么?
蔡繼明:前面的問題涉及城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權不平等,這里的問題則涉及城鄉(xiāng)居民居住權利不平等?!锻恋毓芾矸ā穼Τ鞘芯用褡≌瑳]有限制。城市居民可以一戶多宅(包括別墅)且面積不限,當然也就意味著可以擁有多處國有宅基地的使用權,這些宅基地大都還是來自對農(nóng)民土地的征收。那么,農(nóng)民在本集體的建設用地上為什么一戶只能擁有一處宅基地?
農(nóng)村居民與城市居民同樣都有追求美好生活的愿望,隨著農(nóng)民收入水平的提高,都有改善居住條件的需要,況且農(nóng)村集體建設用地總量本身就相當于城市建設用地兩倍以上,隨著大量農(nóng)民進城務工落戶,農(nóng)村大量宅基地已處在閑置狀態(tài),現(xiàn)有農(nóng)村集體建設用地存量完全有能力滿足農(nóng)民一戶多宅面積不限的需要。況且借助于集體宅基地有償使用制度,占地面積越大則有償使用費越高,宅基地的供給與需求總能達到平衡,集體獲得的租金在全體村民中再分配,大家都從中受益,何樂而不為?
NBD:城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中,一些農(nóng)村宅基地出現(xiàn)閑置,這樣就涉及農(nóng)村宅基地如何退出和流轉(zhuǎn)的問題,對此您有哪些建議?
蔡繼明:具體方式可以因地制宜。對于東部沿海發(fā)達地區(qū)城郊的宅基地,可以采取買賣、入股、出租、抵押等方式入市,也可以參照上海、浙江等地實行宅基地換房。
集體經(jīng)濟組織可以將閑置宅基地收回,農(nóng)民可以在政府規(guī)劃的區(qū)域內(nèi)按照協(xié)商的置換標準換取一定面積的住宅。農(nóng)民重新分配的住房可以在置換的宅基地上另行選址建設,也可以利用城市國有建設用地,從而使農(nóng)民住房與城市商品房具有相同性質(zhì),可以進行買賣、入股、出租、抵押。閑置宅基地交還給集體經(jīng)濟組織后,可以用于工業(yè)、商業(yè)、文娛等用途,以平衡宅基地換房使用的國有建設用地指標。
中西部、東北地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展較不發(fā)達,人口處于凈流出狀態(tài),宅基地價值不如東部沿海發(fā)達地區(qū),農(nóng)民建新房缺乏足夠的資金支持,可以考慮主要通過宅基地置換、宅基地換房、聯(lián)建農(nóng)宅等方式入市,輔以買賣、入股、出租、抵押等方式。
宅基地置換是指農(nóng)民將宅基地使用權交還給集體經(jīng)濟組織,由集體組織進行利用,同時在政府規(guī)劃的集中居住區(qū)或中心村取得規(guī)定面積的宅基地用以建房。與宅基地換房不同的是,宅基地置換換取的標的物是新的宅基地使用權,而換房是獲取新的住宅。農(nóng)民利用置換所得的宅基地建造房屋,應與城市商品房具有相同的權能,可以進行買賣、入股、出租、抵押。
NBD:5月18日,自然資源部發(fā)文要求加快宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作,以確保2020年底基本完成這項工作。您認為對宅基地使用權進行確權登記對于開展宅基地改革有哪些重要意義?
蔡繼明:農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權的確權登記頒證,是深化農(nóng)村宅基地制度改革、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的一個必要前提,有了宅基地和建設用地的使用權證,出租、轉(zhuǎn)讓、抵押才有法律依據(jù)。但僅僅頒發(fā)了土地使用權權證是不夠的,關鍵還在于法律上賦予的權能是什么。
一方面,很多地方明確規(guī)定,對于在集體建設用地上建設的小產(chǎn)權房不予確權登記;另一方面,即使完成了確權登記頒證,但宅基地使用權只能有償退還給集體或僅限于在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓,集體建設用地只有土地利用總體規(guī)劃確認為是經(jīng)營性建設用地才能入市。這說明農(nóng)村宅基地和其他集體建設用地,并不具有與城市國有宅基地和建設用地同等的權利,土地制度改革還任重而道遠。
NBD:今年是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年,政府工作報告明確提出,堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn);接續(xù)推進脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接,全力讓脫貧群眾邁向富裕。您認為農(nóng)村宅基地制度改革在助力農(nóng)民脫貧方面有什么作用?
蔡繼明:從近期來看,農(nóng)村居民的人均收入一半左右來自農(nóng)民進城務工的收入,而月平均工資近4000元的2.9億農(nóng)民工,近半年來乃至全年受疫情影響,許多人會處在失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài),其收入減少必定會嚴重影響那些未納入絕對貧困人口的農(nóng)村居民,這無疑加大了全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的難度。
其二是自2015年開始的脫貧攻堅所要消除的還僅僅是實現(xiàn)“兩不愁三保障”的絕對貧困人口,其貧困線是以2011年2300元不變價為基準,折成2020年現(xiàn)價為4000元,若按購買力平價計算,相當于2.98美元/人/天,尚低于世界銀行確定的3.2美元的中低收入國家標準。而2019年我國人均GDP已突破1萬美元,進入中高收入國家行列。若參照世界銀行5.5美元/人/天的中高收入國家貧困標準,則原有脫離絕對貧困的農(nóng)民極有可能又會成為相對貧困人口。
我國的貧困人口之所以主要分布在農(nóng)村,一個重要原因就是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力過低,我國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率只有第二產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的1/4左右。2018年占全國25.04%的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員所創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)增加值只占GDP的7.2%。農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力低下的主要原因之一是戶均8.6畝的耕地規(guī)模過于狹小。所以,只有通過深化土地制度改革,擴大農(nóng)村集體建設用地入市規(guī)模,才能有效增加城市住宅用地供給,通過降低地價而降低房價,從而降低農(nóng)民工進城落戶的住房門檻,在數(shù)億農(nóng)民工及其家屬完成由農(nóng)村居民向城市居民轉(zhuǎn)化從而脫離相對貧困人口的同時,使剝離出來的大量農(nóng)地向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中,使之達到土地的規(guī)模經(jīng)營水平,從根本上走出相對貧困。
從相對收入差距的角度看,我國農(nóng)村居民收入水平相對低于城市居民的一個重要原因是農(nóng)民財產(chǎn)收入的缺失。農(nóng)民最重要的財產(chǎn)是宅基地。我國農(nóng)村集體建設用地19萬平方公里,是城鎮(zhèn)建設用地的兩倍以上,其中70%是宅基地,而由于近3億農(nóng)民進城務工,農(nóng)民工及其家屬已成為城鎮(zhèn)常住人口,大量住房和宅基地處在閑置狀態(tài)?,F(xiàn)行制度和政策限制了農(nóng)村宅基地只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓,禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房和租地建房,這就基本上堵塞了農(nóng)民獲得財產(chǎn)收入的渠道。所以,從長遠來看,只有賦予農(nóng)村宅基地與城市宅基地同等的權利,擴大其流轉(zhuǎn)的范圍,并允許以宅基地使用權抵押貸款,才能形成農(nóng)民脫貧的一種長效機制。
如需轉(zhuǎn)載請與《每日經(jīng)濟新聞》報社聯(lián)系。
未經(jīng)《每日經(jīng)濟新聞》報社授權,嚴禁轉(zhuǎn)載或鏡像,違者必究。
讀者熱線:4008890008
特別提醒:如果我們使用了您的圖片,請作者與本站聯(lián)系索取稿酬。如您不希望作品出現(xiàn)在本站,可聯(lián)系我們要求撤下您的作品。
歡迎關注每日經(jīng)濟新聞APP